États-Unis : vers la fin de la réglementation OGM ?

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Le 7 novembre 2017, le ministère de l’Agriculture étasunien a annoncé qu’il retirait son projet de révision des règlements OGM pour « étudier des approches règlementaires alternatives ». Si ce projet comportait initialement une nouvelle définition des OGM, plus restrictive (à laquelle échappait nombre des nouveaux OGM), la priorité semble aujourd’hui tout autre et pourrait viser à supprimer tout texte réglementaire dédié aux OGM.

Depuis janvier 2017, le ministère étasunien de l’Agriculture (USDA) mène des discussions, initiées par le gouvernement de Barack Obama, sur une révision des règlements OGM. Alors que la période de consultation publique sur le texte proposé est fermée depuis juin et qu’on attendait l’analyse des observations, le ministère annonce que la prochaine étape sera… de tout reprendre à zéro !

Ne pas modifier la définition des OGM mais… explorer des « voies alternatives »

Le projet de révision comportait notamment une nouvelle définition des OGM. La définition proposée concernait le terme « ingénierie génétique », les OGM étant eux-mêmes définis comme des produits obtenus par ingénierie génétique, définie comme une famille de « techniques utilisant des acides nucléiques recombinant ou synthétiques dans l’intention de créer ou altérer un génome ». Inf’OGM avait alors rapporté comment cette définition plus restrictive que la définition actuelle, accompagnée de plusieurs exemptions, allait conduire à restreindre le champ des organismes définis comme OGM [1].

Cette restriction a été critiquée par des organisations et citoyens qui souhaitaient que les produits issus de toutes les techniques de modification génétique soient soumis à évaluation des risques (en prenant en compte la technique).
Mais les entreprises ne se sont pas non plus montrées enthousiastes. Dans une lettre ouverte adressée au ministre de l’Agriculture le 19 juin 2017 (date de clôture de la consultation), les représentants de l’industrie (dont American Seed Trade Association, Biotechnology Innovation Organization, CropLife America...) se félicitaient de ce que les produits résultant des nouvelles techniques de modification génétique soient exclus de la réglementation dans la mesure où ces produits seraient similaires à ceux résultant de méthodes de sélection plus traditionnelles [2]. Mais ils regrettaient que le projet aille trop loin sur d’autres points, notamment sur la nouvelle procédure d’évaluation des risques jugée trop longue et complexe et sur l’extension des compétences du ministère de l’Agriculture en matière d’OGM [3]. Surtout, les industries expliquaient que, selon elles, un grand flou existerait sur le fait de savoir si un nouveau produit serait soumis à la législation OGM ou non.

Ces critiques ne sont manifestement pas tombées dans l’oreille d’un sourd. Le 7 novembre, le ministère annonce donc tout simplement retirer son projet de modification ! Dans le Journal Officiel [4], il explique ainsi que les 203 commentaires reçus indiquaient notamment que la définition proposée était soit encore trop large et aurait « résulté en l’encadrement d’un plus grand nombre d’OGM que nécessaire », soit à l’inverse, que « certaines exemptions et exclusions […] réduiraient le champ de l’encadrement réglementaire d’OGM ». Le ministère va donc « étudier des approches règlementaires alternatives ». Selon le Journal Officiel, la raison avancée est que la loi limite les communications au seul objet de la consultation publique et de ce fait empêche le ministère de discuter des alternatives lors de cette consultation. Cependant le communiqué de presse du même ministère est un peu plus éclairant : il annonce sa volonté de rediscuter avec les parties prenantes pour « déterminer l’approche la plus efficace, basée sur la science, pour réglementer les produits issus de biotechnologie moderne tout en protégeant la santé des plantes » [5].
Étudier des approches réglementaires alternatives, voilà qui est particulièrement vague et ouvre des portes… S’il ne s’agit pas de modifier la définition d’un OGM, s’agirait-il, pourquoi pas, de ne plus avoir de règlements spécifiques aux OGM, arguant que les législations générales permettent déjà de gérer les éventuels risques ?

À l’international, les États-Unis oublient certaines de leurs législations

Les explications du ministère de l’Agriculture sont éclairantes au regard de la position récemment exprimée par le gouvernement étasunien dans des discussions au sein de la Convention sur la diversité biologique. Ces discussions portent sur la biologie de synthèse et notamment sur le statut des produits issus des nouvelles techniques de modification génétique [6].
La contribution apportée par les États-Unis à cette occasion montre que, selon eux, il existe bien assez de textes susceptibles d’encadrer les produits issus des « nouvelles technologies », qu’il n’est pas besoin d’en rajouter voire qu’il serait envisageable de supprimer les règlementations existantes dédiées aux OGM. Leur propre exemple sert à argumenter cette position puisque les États-Unis expliquent que, au sein d’un cadre fédéral coordonné, les ministères impliqués dans la gestion des produits issus de « biotechnologies » effectuent déjà leur travail sur base d’une législation non spécifique aux OGM. Et de lister la législation sur les insecticides, fongicides et rodenticides, celle sur les substances toxiques, celle sur la santé animale, celle sur la protection des végétaux, celle sur l’alimentation, les médicaments et les cosmétiques… Il est par contre frappant de lire que les États-Unis ne détaillent pas dans leur contribution le règlement d’application dédié aux OGM du ministère de l’Agriculture permettant au Ministère de l’agriculture de gérer l’introduction d’organismes et produits considérés comme parasites végétaux et produit par génie génétique [7]. Un règlement fondé sur la loi relative à la Protection des plantes (Plant Protection Act), sur lequel portait le projet de révision retiré et pour lequel le ministère de l’agriculture envisage maintenant d’étudier des voies réglementaires alternatives...

Les États-Unis rappellent finalement qu’il « existe de nombreuses dispositions pour s’occuper de la sécurité de différents produits, qu’ils soient chimiques, organismes vivants, pharmaceutiques, ou d’autres substances et produits issus de l’ingénierie biologique ou autre » [8]. Et précisent ensuite que les produits issus d’ingénierie biologique « tombent sous le coup de plusieurs mécanismes de surveillance existants » : Codex alimentarius, Convention Internationale pour la protection des végétaux (CIPV), Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et Organisation mondiale de la santé (OMS).

La France explore aussi une « autre voie » qui se rapproche d’une voie évoquée... aux États-Unis

Depuis 2015, le gouvernement français cherche également une alternative à la législation sur les OGM pour les produits issus des nouvelles techniques de modification génétique. Dans la saisine adressée au Haut Conseil des Biotechnologies (HCB) en février 2016, les ministères français de l’Environnement et de l’Agriculture lui demandaient de « proposer des pistes intermédiaires entre les dispositions du catalogue européen et celles de la directive 2001/18 qui […] paraîtraient utiles pour encadrer l’usage de ces nouvelles techniques sur le territoire européen ». Une question à laquelle le Comité scientifique du HCB a répondu en proposant la mise en place d’un organisme « qui définira le statut de la modification génétique » et aiguillera le produit vers différents mécanismes d’évaluation selon son statut [9].
Une approche qui ressemble étonnamment à celle proposée en 2017 par les Académies de sciences, d’ingénierie et de médecine des… États-Unis [10]. Dans leur rapport, ces Académies arguent que la nature des futurs produits issus de biotechnologies émergentes va fortement se diversifier : produits agricoles, cosmétiques, pharmaceutiques, industriels… Les Académies proposent donc que ces produits soient tous gérés par un système d’aiguillage qui les orientera vers différents systèmes réglementaires d’évaluation selon leur complexité et familiarité avec des produits déjà commercialisés (succinctement, seuls les produits complexes et aux caractéristiques jamais rencontrées feraient l’objet d’une évaluation poussée). Une proposition qui arrive à point nommé pour les entreprises étasuniennes qui, comme nous l’avons vu plus haut, justement se plaignent du flou existant sur la voie réglementaire à emprunter.

S’il est encore difficile de savoir si les États-Unis souhaitent supprimer les textes réglementaires spécifiques aux OGM ou ont une autre stratégie en tête, une chose apparaît clairement : ils espèrent jouer un rôle central dans le futur législatif des produits issus de biotechnologie. Un rôle réclamé par les entreprises elles-mêmes qui considèrent « impératif que le ministère étasunien de l’agriculture […] fournisse vision et leadership aux autres agences étasuniennes ainsi qu’aux gouvernements étrangers pour qu’ils adoptent des approches compatibles ou cohérentes »...

[2Proposed revisions to USDA agricultural biotechnology regulations (7 CFR part 340), Evaluation of Existing Regulations ; Importation, Interstate Movement, and Environmental Release of Certain Genetically Engineered Organisms, Juin 2017.

[3En plus de la nouvelle définition des OGM, le projet prévoyait que le ministère de l’Agriculture pourrait évaluer les OGM au titre de sa compétence en matière de mauvaises herbes et non plus seulement au titre de sa compétence en matière de parasites végétaux. Concrètement, cela veut dire qu’il pourrait évaluer les plantes génétiquement modifiées au regard de leur capacité à devenir des mauvaises herbes. Autrement dit, les OGM qui ne répondent pas à la définition de plantes nuisibles – et qui donc échappent à la réglementation - pourraient alors être encadrés par le biais des règles relatives aux mauvaises herbes. Un plus grand nombre d’OGM seraient alors encadrés – reste que la nouvelle définition proposée des OGM était beaucoup plus étroite que la définition actuelle...

[7Le ministère de l’Agriculture étasunien a une compétence générale en matière de protection de la santé des végétaux. C’est à ce titre-là qu’il régule les végétaux qualifiés de « mauvaises herbes », mais aussi les plantes génétiquement modifiées qui répondraient à la définition de « plantes nuisibles ».

[10NASSEM (National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine) (2017) "Preparing for the future products of biotechnology". Washington, DC. National Academies Press