Actualités

Ceta – Les OGM canadiens envahiront-ils l’Union européenne ?

Par Charlotte KRINKE

Publié le 18/09/2017

Partager

L’accord commercial entre l’Union européenne (UE) et le Canada (Ceta) doit entrer provisoirement en vigueur le 21 septembre. Mais le gouvernement français a demandé, en juillet 2017, à une commission nationale d’experts d’évaluer l’impact attendu de cet accord sur l’environnement, le climat et la santé. Dans son rapport [1], la commission d’experts insiste sur la nécessaire vigilance à avoir sur un certain nombre de points associés à l’accord, dont la question des OGM nouveaux comme anciens. Cette nécessaire vigilance découle en particulier de la tension entre d’une part l’affirmation de la liberté des Parties à adopter des règles sanitaires et environnementales et d’autre part les divers mécanismes de coopération réglementaire prévus dans l’accord, le Canada n’ayant pas la même approche que l’UE en la matière.

Le droit de réglementer affirmé…

Comme l’indique le rapport remis au Premier ministre, le Ceta n’ôte pas aux Parties le droit d’adopter des normes sanitaires et environnementales. Ce droit est même expressément reconnu à l’article 24.3 (dans le domaine environnemental) et implicitement à l’article 5.4 (pour les mesures sanitaires et phytosanitaires) de l’accord. Il est également rappelé dans l’Instrument interprétatif commun [2], un document qui précise les intentions de l’UE et du Canada sur une série de questions controversées. En principe donc, les États conservent le droit de fixer les normes environnementales et sanitaires pour mettre en œuvre leurs objectifs de politique publique.

En matière d’OGM, l’affirmation générale du droit de règlementer en matière sanitaire et environnementale paraît rassurante. Elle laisse entendre que les États membres pourront, par exemple, continuer à interdire la culture d’un OGM sur leur territoire, bien que celui-ci soit autorisé au niveau de l’Union européenne, en se fondant sur la clause « opt-out » [3]. Cette interprétation correspond d’ailleurs à une déclaration, annexée au procès-verbal du Conseil, dans laquelle la Commission européenne confirme que l’accord conclu avec le Canada « n’implique aucun changement dans la législation de l’UE en ce qui concerne l’analyse des risques et l’autorisation, l’étiquetage et la traçabilité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés », tels qu’ils sont prévus dans la législation existante. Elle précise que « pour ce qui est des produits génétiquement modifiés destinés aux cultures, […] les États membres conservent la possibilité de restreindre ou d’interdire la culture d’organismes génétiquement modifiés (OGM) sur leur territoire » [4].

Préservé, le droit de réglementer ? Pas tout à fait… De manière générale, en droit du commerce international, l’adoption de normes sanitaires ou environnementales, par exemple, est toujours entouré d’un certain nombre de conditions. Il faut, notamment, que la mesure adoptée par l’État ne soit pas une restriction déguisée au commerce ou une discrimination arbitraire [5]. Le Ceta, en reprenant ces conditions, ne se distingue pas des autres accords commerciaux internationaux. En revanche, il s’en distingue par la multiplicité des mécanismes de coopération règlementaire qu’il aménage et qui sont susceptibles de remettre en cause ce droit [6]. Le domaine des OGM mérite à cet égard une vigilance particulière.

… mais mis en péril ?

Le Ceta accorde une large place à la coopération règlementaire. Non limitée à un domaine spécifique, celle-ci vise principalement à faciliter le commerce et l’investissement en supprimant les obstacles réglementaires jugés non nécessaires [7]. Le rapport avertit d’emblée que cette coopération, qui confère à l’accord son « caractère vivant », « évite de figer les relations entre l’Union européenne et le Canada au sein d’un monde qui évolue très vite, mais entraîne inévitablement des incertitudes et des risques quant à la façon dont les évolutions se feront » [8].

La coopération réglementaire se déroule au sein de divers comités spécialisés comme le comité commerce et développement durable, le comité de gestion mixte pour les mesures sanitaires et phytosanitaires, le Forum de coopération règlementaire [9]… Le Ceta indique explicitement que la participation aux activités de coopération en matière de règlementation n’est pas une obligation. La coopération s’effectue donc sur une base volontaire [10]. Pour autant, cette coopération règlementaire semble mal pouvoir se combiner avec l’affirmation de la préservation des États à règlementer. Pourquoi ?

C’est que, tout d’abord, malgré l’affirmation du caractère volontaire de la participation aux activités de coopération règlementaire, le Ceta incite fortement les Parties à y participer. Cela ressort clairement de l’obligation pour la Partie qui refuse ou cesse la coopération de s’en expliquer si l’autre lui demande de se justifier [11]. Par ailleurs, dans certains cas, le texte laisse entendre que la participation aux activités de coopération règlementaire serait obligatoire. C’est le cas concernant le chapitre intitulé « Coopération et dialogues bilatéraux », dont l’objectif est l’échange d’information sur les questions d’intérêt commun. Parmi ces questions d’intérêt commun, il y a les produits des biotechnologies [12].

Surtout, c’est la nature même de certaines activités de coopération règlementaire qui se combine mal avec l’affirmation du droit des Parties à réglementer.

Prenons l’exemple du comité de gestion mixte pour les mesures sanitaires et phytosanitaires. Ce comité spécialisé a notamment pour fonction de « servir de forum régulier pour les échanges d’information sur les régimes de règlementation de chaque Partie, y compris les évaluations scientifiques et les évaluations du risque servant de fondement à une mesure [sanitaire et phytosanitaire] (SPS) » [13]. À ce titre, le comité de gestion mixte peut entre autres « discuter à un stade précoce de tout changement ou proposition de changement concernant une mesure SPS envisagée » [14] et « identifier et discuter, à un stade précoce, les initiatives comportant un volet SPS susceptibles de bénéficier d’une coopération » [15].

L’expression « à un stade précoce » implique qu’un projet de mesure SPS pourrait être discuté et modifié au sein d’un comité composé de représentants des secteurs commercial et réglementaire de chaque Partie [16] avant même qu’il soit transmis au Parlement. Le rapport remis au Premier ministre relève les risques de ce type de coopération. En effet, « en participant à ce type d’activité, l’UE ou un État s’expose à des pressions diverses et risque de voir se mettre en place une stratégie d’usure qui vise à faire renoncer à la réglementation en question ou à en lénifier très largement la portée. Par ailleurs, l’obligation de communiquer sur un projet de réglementation à un stade précoce rend d’autant plus facile de s’y opposer efficacement et peut court-circuiter les processus démocratiques internes tels que les procédures de consultation du public » [17]. Ce risque met d’autant plus en avant l’enjeu de la définition des règles de procédure par les comités spécialisés, et notamment en termes de transparence.

Dans le cas des biotechnologies, un mécanisme de coopération spécifique est prévu au chapitre intitulé « Coopération et dialogues bilatéraux ». Son objectif est l’échange d’information sur les questions d’intérêt commun, parmi lesquelles celle des produits des biotechnologies (voir encadré). L’échange d’information, cela pourrait a priori paraître assez anodin. Or, comme le note le rapport remis au Premier ministre, les Parties doivent aussi « favoriser l’utilisation de processus d’approbation des biotechnologies efficaces et fondées sur des données scientifiques [18] » ou « prendre part à une coopération dans le domaine de la réglementation afin de réduire au minimum les répercussions commerciales négatives des pratiques règlementaires relatives aux produits de biotechnologie » » [19]. Ces activités de coopération réglementaire suscitent de nombreuses questions. Sur le plan de la réglementation européenne relative aux OGM, qu’adviendra-t-il de la clause opt-out qui permet aux États membres de se fonder sur des motifs autres que scientifiques pour exclure leur territoire de la culture d’un OGM autorisé au niveau de l’Union européenne, malgré la déclaration de la Commission européenne ? Qu’en sera-t-il des mesures adoptées sur le fondement du principe de précaution, sur lequel le Ceta reste flou et dont le Canada retient une compréhension différente de l’Union européenne (voir encadré) ? Et surtout, on sait que le Canada a déjà choisi de ne pas soumettre les organismes issus des nouvelles techniques de modification génétique à une législation spécifique – les OGM transgéniques n’y sont pas non plus soumis à une législation spécifique – tandis que l’UE réfléchit encore à leur statut juridique. Quelles seront les conséquences de cette coopération réglementaire dans ce contexte ?

Même s’il est effectivement difficile à ce jour de prévoir quelles seront les conséquences de la mise en œuvre de l’accord de libre-échange conclu avec le Canada, les risques que comportent les mécanismes de coopération règlementaire se laissent aisément deviner. Pour la commission d’experts, « il s’agit de rester vigilant par rapport au risque de pressions qui pourraient être exercées au travers des différents comités de coopérations mis en place par le Ceta » [22]. La commission d’experts estime que « pour éviter la « capture du régulateur », la solution est le soin apporté à la désignation de ses membres et en particulier à la vérification de l’absence de conflits d’intérêt, à la transparence des débats et des propositions qui y seront formulées » [23].

Le rapport remis au Premier ministre analyse les conséquences potentielles de l’entrée en vigueur du Ceta sur l’environnement, le climat et la santé en adoptant un point de vue europeano-centré. Les activités de coopération règlementaires peuvent bien entendu également avoir des effets sur la réglementation canadienne. En matière d’OGM, rien n’empêche donc l’Union européenne de tenter de convaincre le Canada de l’efficacité de son approche.