ALLEMAGNE - Pas de loi sur l’interdiction de culture des OGM

En décembre 2016, le gouvernement fédéral allemand a présenté au Parlement un projet de loi destiné à transposer la directive européenne 2015/412. Cette directive confère à chaque État membre le droit d’interdire nationalement à la culture des plantes génétiquement modifiées (PGM) notamment pour des raisons socio-économiques. Largement critiqué parce qu’il rendait de fait l’interdiction nationale de culture impossible, ce projet de loi a finalement été enterré.

La directive 2015/412 autorise les États membres de l’Union européenne à demander, au moment où est présentée une demande d’autorisation de culture ou une fois l’autorisation accordée, que tout ou partie de son territoire soit exclu de la portée géographique de l’autorisation [1]. Adoptée en mars 2015, la directive doit être transposée par chaque État membre. La France a transposé cette directive avec la loi n°2015-1567 du 2 décembre 2015 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine de la prévention des risques. En Allemagne, le gouvernement fédéral a adopté, en décembre 2016, un projet de loi révisant la loi sur le génie génétique afin notamment d’introduire en droit interne la directive 2015/412. Porté par le ministre de l’Agriculture Christian Schmidt (Union chrétienne-sociale - CSU), le projet de loi faisait l’objet de critiques. Les partis d’opposition craignaient qu’il morcelle le pays entre les Länder autorisant et interdisant la culture d’OGM mais surtout, qu’il rende plus difficile l’interdiction de la culture au niveau fédéral [2].

Le mirage de l’interdiction fédérale de culture des OGM

Le projet de loi présenté par le gouvernement fédéral prévoyait que le ministère fédéral de l’Économie pourrait prendre une mesure d’interdiction fédérale de culture d’un OGM à la demande d’une majorité simple des Länder. Lors des premières discussions sur la transposition de la directive 2015/412 en 2015, de vifs débats avaient eu lieu pour déterminer qui porterait la responsabilité de la décision d’interdiction : le gouvernement fédéral ou les Länder. Finalement, la solution retenue dans ce projet de loi était celle du compromis : si personne ne veut décider seul, alors décidons tous ensemble ! La responsabilité partagée entre gouvernement fédéral et Länder devenait ainsi l’élément central du projet de loi.

Mais ce compromis risquait de se faire au détriment de la possibilité d’une interdiction fédérale de culture des OGM tant les obstacles sont importants.
Premièrement, cette décision devait obtenir l’aval de six ministères fédéraux. Cette condition aurait été difficile à satisfaire dans la mesure où le ministère de la Recherche, favorable aux OGM, figurait parmi les ministères devant donner leur aval. Deuxièmement, cette décision devait être soutenue par une majorité de Länder. Or le délai dans lesquels ils devaient présenter de manière argumentée leurs motifs d‘interdiction de culture était très court (35 jours). Les motifs qu’ils pouvaient invoquer étaient presque identiques à ceux prévus dans la directive 2015/412 à savoir, des objectifs de politique environnementale ou agricole, des incidences socio-économiques, l’absence d’OGM dans d’autres produits, ou les troubles à l’ordre public [3].

Dans ces conditions, il était clair que la perspective d‘une interdiction fédérale de culture d‘un OGM s’éloignait, d’où des vives critiques émises à l’encontre du projet de loi tant par les organisations de défense de l’environnement que par les partis d’opposition. Pour le président du groupe des Verts au Bundestag (la chambre basse du Parlement allemand), Anton Hofreiter, ce projet de loi aurait permis au génie génétique de s’implanter en Allemagne. Selon lui, Christian Schmidt créait une porte d’entrée pour les entreprises commercialisant des semences génétiquement modifiées [4].

En plus de rendre presque impossible l’interdiction de culture des OGM au niveau fédéral, le projet de loi risquait aussi de transformer le pays en un patchwork de Länder autorisant et interdisant la culture d’OGM.

La réalité du risque de morcellement

Le projet de loi prévoyait aussi que les Länder pourraient, sous leur propre responsabilité, prendre une mesure d’interdiction de culture d’OGM à l’échelle de leur territoire. Ils pourraient également demander que soit levée, sur leur propre territoire, l’interdiction de culture prononcée au niveau fédéral s’ils ne l’estimaient plus justifiée [5].

Le risque de telles dispositions était manifeste : celui d’un morcellement des Länder entre les uns interdisant, les autres autorisant la culture d’OGM… et les conflits potentiels sur des zones frontalières. Une telle situation n’était pas satisfaisante pour les Länder s’opposant à la culture des OGM compte tenu de l’impossible coexistence des cultures. Comme le soulignaient les journalistes Alina Schadwinkel et Sasan Abdi-Herrle dans le journal Zeit, « le matériel des plantes génétiquement modifiées va se propager avec le vent et les abeilles, au-delà des frontières d’un Land » [6]. À terme, la conséquence des dispositions du projet de loi, trompeusement surnommé Loi d’interdiction du génie génétique (« Genech-Verbotsgesetz »), aurait été la propagation des cultures génétiquement modifiées dans le pays.

Il est intéressant de relever que, alors que la comparaison se fait habituellement dans l’autre sens, le projet de loi aurait reproduit à l’échelle de l’Allemagne la situation actuelle au niveau de l’Union européenne, où les États membres peuvent interdire sur leur territoire la culture d’un OGM qui a été autorisé au niveau de l’Union. Le projet de loi poursuivait-il le même objectif que les pro-OGM voulaient voir en la directive 2015/412, à savoir faciliter la culture des OGM en Allemagne en donnant la liberté aux Länder de les interdire sur leur propre territoire ?

Dans une lettre au ministre fédéral de l’Agriculture Christian Schmidt (porteur du projet de loi), Hubert Weiger, le président de l’association de protection de l’environnement Bund (Bund für Umwelt- und Naturschutz – les Amis de la Terre Allemagne) s’inquiétait de la pression qui aurait pesé sur les Länder interdisant la culture des OGM. Il aurait fallu que ces Länder s’assurent que les motifs invoqués à l’appui de la décision d’interdiction soient fondés et bien argumentés. Hubert Weiger soulignait qu’à défaut, le risque existait que des entreprises de biotechnologies s’appuient sur des lacunes de l’argumentation d’un Land et s’en servent pour jouer les Länder les uns contre les autres devant la justice [7]. Par exemple, si la Bavière interdisait la culture d’OGM mais pas la Saxe-Anhalt, les portes auraient malgré tout été grandes ouvertes pour les plaintes des entreprises contre la Bavière. Cette dernière risquait en effet de voir sa décision attaquée par une entreprise de biotechnologie, qui dans le cadre de son recours, aurait pu invoquer par exemple l’absence d’interdiction de son produit dans la Saxe-Anhalt alors que les objectifs de politique environnementale mis en avant par la Bavière pour justifier l’interdiction seraient les mêmes dans les deux Länder (il s’agit d’un exemple fictif).

L’abandon du projet de loi salué par l’opposition et les organisations de la société civile

Après des oppositions au texte manifestées tant au Bundesrat qu’au Bundestag par les partis d’opposition, la députée SPD Elvira Drobinski-Weiß a finalement annoncé, le 18 mai 2017, que le projet de loi était enterré. Selon elle, le groupe parlementaire CDU/CSU aurait refusé de prendre en compte les améliorations proposées au texte. « Sans changements, cela n’était pas acceptable pour nous », a-t-elle déclarée à l’agence Reuters. « Nous avons besoin d’une règle qui assure la sécurité juridique, qui soit claire et non complexe, avec laquelle la culture d’OGM peut être interdite de manière uniforme au niveau fédéral », continue-t-elle [8].

Pour Harald Ebner, du parti Les Verts au Bundestag, « l’abandon du projet de loi est toujours mieux que la menace d’un patchwork de technologie génétique et l’introduction de nouvelles techniques de modification génétique par la porte arrière » [9].

Les organisations de protection de l’environnement saluent le SPD de s’être opposé au projet de loi. Selon Heike Moldenhauer, des Amis de la Terre Allemagne, « ce projet de loi programmait la contamination rampante de l’agriculture et de la production alimentaire par les OGM » [10].

Mais la question de la transposition de la directive opt-out en droit allemand reste posée. C’est probablement le prochain gouvernement fédéral, issu des élections de septembre prochain, qui proposera un nouveau projet de loi en ce sens.

Une opposition précoce

Dès la première lecture au Bundestag en décembre, le groupe du SPD faisait savoir qu’il ne soutiendrait pas en l’état le projet de loi, jugé trop complexe. Il proposait plusieurs amendements au texte : que l’interdiction fédérale de culture des OGM ne doive obtenir l’aval que des seuls ministères fédéraux de l’économie et de l’environnement (contre six dans le projet de loi, dont celui de la Recherche, favorable aux OGM) et que le niveau fédéral s’implique davantage aux côtés des Länder dans l’argumentation appuyant leur décision d’interdiction de culture au lieu de les laisser se défendre seuls. De manière plus générale, le groupe SPD proposait un amendement qui remettait en cause le principe d’innovation que le projet de loi voulait introduire à la place du principe de précaution. Le groupe SPD voulait que les nouvelles techniques de génie génétique soient soumises à une législation basée sur le principe de précaution.

[3Deux motifs prévus dans la directive n’étaient semble-t-il pas repris : ceux liés à l’aménagement du territoire et ceux liés à l’affectation des sols.

[4Cité dans, « Kabinett billigt neue Regeln für Genmais-Verbot », Die Deutsche Welle, novembre 2016.

[5Article 16i du projet de loi.

[6« Kommt jetzt doch Genmais auf die Teller ? », Zeit, novembre 2016.

[7Voir la déclaration sur le site de Bund. Les Länder voulaient que la solution d’une interdiction de culture fédérale univoque soit retenue.

[8Citée dans, Gesetz zu Genmais-Verbot nach langem Streit gescheitert, Reuters, Mai 2017.

[9Cité dans Gesetzentwurf zum Anbauverbot von Gentech-Pflanzen ist gescheitert, Informationsdienst Gentechnik, Mai 2017.

[10Citée dans Gesetzentwurf zum Anbauverbot von Gentech-Pflanzen ist gescheitert, Informationsdienst Gentechnik, Mai 2017.