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OGM - UE / France : le Conseil d’État met fin (provisoirement ?) à l’interdiction de culture du maïs MON810

Christophe NOISETTE, 1er août 2013
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Monsanto, entreprise agro-chimiste connue pour ses OGM, son Roundup et autre agent orange, annonce en juin 2013 qu’elle retire ses demandes d’autorisations pour la culture, mais pas complètement. Elle garde le maïs MON810, un maïs génétiquement modifié pour produire un insecticide contre la pyrale. La seule plante transgénique autorisée à la culture au niveau européen fait d’ailleurs l’objet d’âpres batailles judiciaires. Ainsi, quand la France, à deux reprises, souhaite interdire ce maïs GM à la culture sur son territoire, Monsanto se mobilise activement. Ses avocats et lobbyistes sont lancés dans l’arène pour que ce moratoire tombe. Et le Conseil d’État vient de donner raison, une fois de plus, à Monsanto. Cependant, Philippe Martin, ministre de l’Environnement, annonçait, le 31 juillet 2013, que « la position du gouvernement est bien sûr d’une hostilité absolue à l’égard de ce qui est génétiquement modifié ». Et, le lendemain, les ministres de l’Agriculture et de l’Environnement, dans un communiqué de presse commun [1] s’engageaient à "maintenir le moratoire sur la mise en culture de semences OGM, afin de prévenir les risques environnementaux et économiques pour les autres cultures et l’apiculture" et de préciser qu’ une décision sera prise avant les prochains semis qui auront lieu entre avril et juin 2014". Il s’agit donc très probablement d’une fin provisoire de cette interdiction. Décryptage de ce nouvel épisode de l’histoire du maïs MON810.

Le 1er août 2013, le Conseil d’État a rendu sa décision dans l’affaire opposant le ministère de l’Agriculture (soutenu par plusieurs associations [2]) à des semenciers et agriculteurs [3], par rapport à la validité du moratoire sur la culture du maïs transgénique MON810. Le Conseil d’État a suivi les conclusions du rapporteur publique, et considère donc que le moratoire n’est pas fondé.

Le Conseil d’État considère que le maïs MON810 n’est pas « susceptible de présenter un risque important »

Le ministre de l’Agriculture, Stéphane Le Foll, avait souligné sur Europe1, que « le Conseil d’État n’est pas le décideur, ce n’est pas lui qui dit si on peut ou pas interdire les OGM, il ne s’appuie que sur la base juridique pour dire si elle est valide ou pas » [4].

Dans son avis rendu le 1er août, le Conseil d’État considère que le ministère de l’Agriculture, mais aussi les associations qui se sont jointes à la défense, ne démontrent pas qu’il y avait une « urgence à agir » face à « un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement ». Le Conseil d’État juge donc sans fondement la validité scientifique des arguments présentés par le ministère. Dans son communiqué de presse, il précise donc qu’il « a constaté que ni l’avis rendu le 8 décembre 2011 par l’Autorité européenne de sécurité des aliments ni aucun autre élément du dossier ne permettait de caractériser un tel risque ». Tout d’abord, le Conseil d’État s’appuie sur les avis de l’AESA et du HCB. Ainsi, il considère que le « ministre a commis une erreur manifeste d’appréciation" en lisant de façon erronée l’avis de l’AESA, « dont il ne résulte pas que le maïs MON810 présenterait un risque important pour l’environnement ».
Le Conseil d’État réfute l’argument de l’apparition des résistances des insectes parasitaires aux protéines Bt. Il souligne que « l’utilisation de zones-refuges de maïs non génétiquement modifié, dont il ressort des pièces du dossier qu’elle était prévue dès la demande d’autorisation de mise sur le marché du maïs MON810 présentée à la Commission, permet de retarder ce risque ». Dans le même registre, le Conseil d’État détermine aussi que les impacts sur les espèces de lépidoptères peuvent « être réduits à un niveau d’absence de préoccupation par l’adoption de mesures de gestion ». Autrement dit, certes le maïs MON810 peut présenter des risques, mais ces derniers peuvent être évités par une bonne gestion. La réalité des PGM aux États-Unis montre que la gestion humaine n’est pas infaillible et que confier la gestion de tels risques à des agents économiques reste extrêmement problématique, surtout dans des périodes de crise où ces personnes vont chercher à minimiser les coûts de production. Ce raisonnement revient à confier à une personne affamée la surveillance des garde-mangers.
Quant aux données scientifiques nouvelles, le Conseil d’État considère que l’étude de Hilbeck [5] n’est pas pertinente et ne démontre pas une urgence à agir ou un risque important pour l’environnement. Le Conseil d’État écrit en effet : "cette étude relève que ses résultats n’ont pas été retrouvés dans les études en plein champs et ne conclut pas à l’existence d’un risque mais uniquement à la nécessité de mener des études complémentaires". Une autre lecture était possible : conclure que cette étude exigeait d’être approfondie et que donc, en attendant confirmation, le gouvernement était autorisé à suspendre une autorisation.
Par ailleurs, le Conseil d’État considère aussi que le fait que le Conseil des ministres de l’Union européenne "ait déclaré en 2008 que les procédures d’évaluation du risque environnement lié aux OGM devaient être renforcées", ou que l’AESA"ait publié de nouvelles lignes directrices postérieurement à l’avis qu’elle avait émis sur le renouvellement » du MON810, «  n’est pas au nombre des motifs permettant d’adopter une mesure d’urgence sur le fondement de l’article 34 du règlement 1829/2003 ». Ces deux points soulevés par le ministre ne démontrent certes pas l’existence d’un risque grave, comme l’exige la mesure d’urgence, mais soulignent que le risque n’a pas été évalué correctement. Or, pour l’évaluer correctement, il est préférable de suspendre l’autorisation du produit litigieux.
Enfin, le conseil d’État précise qu’il n’y a pas d’antagonisme ou de différences d’interprétation du principe de précaution entre l’article 34 du règlement 1829 qui impose, comme nous l’avons déjà souligné, un risque grave et une urgence à agir et l’article 191 du traité sur le fonctionnement du l’UE, ou l’article 5 de la Charte de l’Environnement qui, eux, au contraire, considèrent que « lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques, des mesures de protection peuvent être prises sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées ». L’interprétation donnée par le Conseil d’État de l’article 34 qui « ne méconnaît pas le principe de précaution » pourrait, à l’avenir, être lourde de conséquence. En l’état, l’évaluation des plantes génétiquement modifiées est très insuffisante : elle ne permet pas de conclure ni à l’existence d’un risque grave, ni à son absence.

Le moratoire français jugé illégal alors que l’autorisation du MON810 pose de nombreuses questions

Les entreprises de biotechnologies et certains gouvernement, États-Unis en tête, cherchent depuis longtemps à assouplir l’encadrement juridique des plantes transgéniques au niveau européen : plainte à l’OMC, tractations au sein du Codex alimentarius, ou encore négociation d’un accord transatlantique... tout est permis. Et de fait, de nombreux biais ont été introduits dans cette réglementation, qui en ont réduit considérablement la portée. En ce qui concerne la possibilité d’interdire une plante génétiquement modifiée (PGM) sur le territoire national, l’adoption du règlement 1829/2003 en a durci les conditions par rapport à la directive 2001/18 et la clause de sauvegarde. Car si pour prendre une clause de sauvegarde, il faut qu’un État membre ait « des raisons précises de considérer qu’un OGM […] présente un risque pour la santé humaine ou l’environnement », pour qu’une mesure d’urgence (selon le règlement 1829/2003) soit valide, le législateur doit montrer que le produit autorisé est « de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement ». Le règlement ajoute deux notions, l’évidence du risque, et sa gravité. C’est sur ces deux mots que s’appuie en grande partie l’argumentation du Conseil d’État pour exiger l’annulation du moratoire français. Mais la réglementation européenne est encore plus subtile. Revenons un peu en arrière... Le maïs MON810 a été autorisé selon la directive 90/220, laquelle a été abrogée par la directive 2001/18. Le maïs MON810 est donc passé sous la coupe juridique de cette nouvelle directive, et son autorisation a été limitée à dix ans, comme l’oblige cette dernière. L’autorisation du maïs MON810 prenait donc fin en 2008... Entre temps, tour de passe-passe, Monsanto notifie à la Commission européenne son maïs insecticide comme « produit existant » et en demande le renouvellement selon le règlement 1829/2003. Changement de base législative qui induit donc une plus grande difficulté pour un État d’interdire la PGM sur son territoire...
Deuxième tour de passe-passe : le MON810, en tant que produit en cours de renouvellement, reste autorisé tant que la Commission européenne n’a pas statué sur cette demande de renouvellement. Il s’agit là d’un détournement de l’esprit du droit européen : alors que cette mesure était destinée à protéger les industriels d’un contre-temps administratif, elle est actuellement utilisée par la Commission européenne comme moyen pour faire perdurer une autorisation contestée par de nombreux États membres. En résumé : Monsanto n’a plus d’autorisation formelle pour son maïs MON810, mais ce maïs, qui peut malgré tout être cultivé, est soumis à un texte qui n’existait pas au moment de son autorisation.

Enfin, entre 1998 et 2013, l’encadrement de l’évaluation des OGM en Europe s’est amélioré, l’Autorité européenne de sécurité alimentaire (AESA / EFSA) a vu ses lignes directrices évoluer, la faiblesse de la puissance statistique dans les études de toxicité a été, à plusieurs reprises, soulignée par différentes agences d’évaluation, etc. Mais le MON810, lui, n’en a cure : il n’a pas à repasser quelque examen que ce soit, n’a pas à être évalué selon ces nouvelles modalités. Le nouveau règlement sur l’évaluation sanitaire précise que tout dossier déposé avant la date de parution au Journal Officiel dudit règlement (et même encore six mois après cette date) n’a pas à être réévalué selon les nouvelles règles ! Cette aberration a été validée par le ministre français actuel de l’Agriculture, ce qui rend difficile un recours de la France contre cette disposition. Le MON810, dont le dossier ne passerait pas si on lui appliquait le nouveau règlement, reste « évalué » ad vitam aeternam, avec des méthodes jugées insuffisantes par les instances mêmes qui lui permettent de rester autorisé. Ainsi, l’UE en acceptant ces arrangements réglementaires a fait un beau cadeau à Monsanto. En effet, en toute logique le maïs MON810 ne devrait plus être autorisé, et la France n’aurait pas dû avoir à prendre un moratoire...

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[2Amis de la terre, Confédération paysanne, Fédération française des apiculteurs professionnels, Fédération nationale d’agriculture biologique, France Nature Environnement, Greenpeace, Nature & Progrès, Réseau Semences paysannes, Union Nationale d’apiculture française

[3deux exploitants agricoles (les EARL de Commenian et de Candelon), accompagnées de l’AGPM, de Monsanto, ainsi que l’Union française des semenciers et l’Association des producteurs de maïs