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FRANCE - Bientôt une loi pour interdire la culture des maïs OGM : analyse des attendus

Christophe NOISETTE, Pauline VERRIERE, 6 février 2014
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Actuellement dans l’Union européenne, une seule plante transgénique est autorisée à la culture : il s’agit du célèbre maïs MON810 de Monsanto, génétiquement modifié pour produire une toxine insecticide (la protéine Bt Cry1A(b)) qui cible la pyrale et la sésamie, deux parasites présents sur le territoire national. Ce maïs est autorisé depuis 1998, mais il est interdit à la culture en France depuis 2008. Les gouvernements de droite ou de gauche ont, depuis, toujours soutenu ce moratoire. Un autre maïs génétiquement modifié, le TC1507 de Pioneer, pourrait être autorisé au niveau européen le 11 février, lui aussi pour la culture, et concerne donc également le territoire français. Une proposition de loi, déposée au Sénat le 4 février 2014, entend interdire la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié. Inf’OGM vous propose maintenant une analyse détaillée de cette proposition de loi, de ses fondements scientifiques, agronomiques et juridiques. Et Inf’OGM vous informera pas à pas sur le devenir de cette proposition.

FRANCE - Bientôt une loi pour interdire la culture des maïs OGM : analyse des attendus

En août 2013, le Conseil d’État annulait, pour la deuxième fois, le moratoire pris par le gouvernement français sur ce maïs. Le ministre de l’Agriculture, Stéphane Le Foll, s’était empressé, au cours de l’automne 2013, de rassurer les mouvements écologistes et les agriculteurs opposés aux OGM, en affirmant que « le Conseil d’État n’est pas le décideur, ce n’est pas lui qui dit si on peut ou pas interdire les OGM » et s’était engagé, conjointement avec le ministre de l’Environnement à « maintenir le moratoire sur la mise en culture de semences OGM » et à prendre « une décision [...] avant les prochains semis ». De même François Hollande avait confirmé devant les caméras de BFMTV que cette décision était imminente [1].

Le 4 février 2014 a été déposée au Sénat « une proposition de loi relative à l’interdiction de la mise en culture du maïs génétiquement modifié MON810 » [2]. C’est en concertation avec le ministère de l’Agriculture que le sénateur PS de l’Aveyron, Alain Fauconnier, a déposé ce texte. Cette proposition, qui est donc soutenue par le gouvernement, est actuellement étudiée par la Commission des affaires économiques du Sénat, Commission en charge des questions liées à l’agriculture. Constituée d’un article unique, cette loi entend interdire « la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié (...) sur le territoire national ». Est ensuite mentionné qu’ «  en cas de non-respect de cette interdiction, l’autorité administrative peut ordonner la destruction totale ou partielle des cultures ».

Le MON810 est directement visé car actuellement il peut être semé dans les champs français, mais le Sénateur a proposé une loi plus générale car un autre maïs génétiquement modifié, le TC1507, mis au point par l’entreprise Pioneer Hi-Bred, pourrait être rapidement autorisé au niveau européen. Comme nous l’a précisé le ministère de l’Agriculture, « cette loi n’est pas une mesure d’urgence » et l’absence de référence aux textes communautaires est donc « volontaire ». Les deux précédents moratoires étaient fondés sur le droit européen, la clause de sauvegarde ou la mesure d’urgence.

Le maïs MON810, autorisé sur la base d’un texte aujourd’hui remplacé par la directive 2001/18, a été notifié par Monsanto sur la base du règlement 1829/2003. Ensuite, l’entreprise a demandé un renouvellement de cette autorisation selon le règlement 1829/2003, mais l’autorisation effective n’est pas encore intervenue. Ce qui ne gène en rien le semencier, car en attendant l’autorisation formelle, le maïs MON810 reste autorisé. Pour prendre une mesure nationale d’interdiction, les États ne peuvent donc pas utiliser la clause de sauvegarde de la directive 2001/18, mais doivent prendre une mesure d’urgence (prévue par le règlement 1829/2003). Pour mettre en œuvre cette dernière, il faut qu’un gouvernement démontre que le produit qu’il veut interdire « est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement » (art. 34 du règlement 1829/2003). Le Conseil d’État a jugé que la France n’avait pas prouvé ce risque grave et imminent. Curieusement, en Allemagne, les juges ont considéré au contraire n’être pas en mesure de déterminer la valeur scientifique des fondements du moratoire allemand sur le MON810.

Pour interdire les maïs génétiquement modifiés à la culture, la France a finalement décidé de déposer un projet de loi, car une loi apportera « une plus grande sécurité juridique ». Le ministère nous a précisé que « d’autres éléments viendront compléter cette loi » pour couvrir l’ensemble de la période de culture. En effet, même si le gouvernement soutient cette proposition de loi et qu’il engage une « procédure accélérée » - ce qui, à l’heure actuelle, n’est pas confirmé -, l’adoption de la loi prendra du temps, notamment du fait de la pause obligatoire des travaux parlementaires liée aux élections municipales et elle pourrait alors n’être votée qu’après le début des semis, d’où la nécessité d’adopter d’autres mesures pour s’assurer de l’absence de semis GM. Les services sont restés discrets sur ces « autres mesures ». On peut toutefois imaginer que soient enfin pris un arrêté d’interdiction du MON810, ou certains décrets d’application de la loi de 2008 sur les OGM, notamment en ce qui concerne les mesures de coexistence et garanties financières en cas de contamination.

L’exposé des motifs de la proposition de loi s’axe autour de trois arguments pour justifier l’interdiction des variétés génétiquement modifiées de maïs.

Des résistances avérées

Après plus de quinze ans de cultures transgéniques dans le monde, certains risques environnementaux sont devenus des certitudes. La première certitude est que l’utilisation à grande échelle de variétés tolérantes à un herbicide - ce qui est le cas du TC1507, tolérant le glufosinate d’ammonium - a engendré une augmentation rapide de l’usage de cet herbicide et a favorisé l’émergence d’adventices résistantes à ces molécules. Aux États-Unis, en Argentine, ce sont des dizaines de milliers d’hectares qui sont « victimes » du succès de ces PGM. De même, pour les variétés Bt, le nombre d’insectes cibles ayant acquis une résistance à l’une des protéines insecticides émises par ces plantes génétiquement modifiées (PGM) ne cesse d’augmenter, et ce phénomène a été observé dans plusieurs pays.

Ces deux points, évoqués dans l’exposé des motifs, sont incontestablement des réalités. Actuellement, les entreprises de biotechnologies essaient de contourner ces impacts en déposant des demandes d’autorisation pour des PGM tolérant d’autres herbicides, comme le 2,4-D, ou en développant des PGM avec plusieurs transgènes Bt. Ces deux stratégies ne sont ni plus ni moins qu’une fuite en avant technologique, car le vivant, par nature, s’adaptera toujours à ces nouveaux herbicides et insecticides. Mais en attendant, cela permet de continuer de vendre des semences qui gardent un minimum d’efficacité... La proposition de loi mentionne la dernière étude, celle de Campagne et al., qui « a mis en évidence un mécanisme de résistance dominante à la toxine Cry1Ab chez l’insecte ravageur Busseola fusca, qui a conduit à un développement rapide de cette résistance et a rendu inefficaces les stratégies de gestion appliquées ». Quant au TC1507, il est précisé que « l’apparition de résistances à la protéine Cry1F a été observée en conditions naturelles, pour le moment sur des ravageurs présents dans les DOM-COM » et qu’ « à ce stade [il y a] peu d’études relatives aux impacts de la protéine Cry1F sur les insectes non-cibles ».

Pour limiter ces risques avérés, l’AESA a préconisé, dans ses différents avis, des mesures, mais la proposition de loi souligne qu’ « aucune mesure de gestion de la culture de maïs MON810, destinée à limiter les risques pour l’environnement n’est imposée par la décision d’autorisation délivrée en 1998 dont le renouvellement est toujours en cours d’examen. Les mesures de gestion et les plans de surveillance volontaires proposés par Monsanto, et partiellement mis en œuvre, sont très nettement incomplets, au regard des recommandations formulées par l’Autorité européenne de sécurité des aliments, et donc insuffisants pour préserver l’environnement. À cet égard, les rapports de surveillance annuels remis à la Commission européenne et aux États membres montrent que Monsanto refuse de mettre en œuvre les recommandations de l’Autorité européenne de sécurité des aliments du fait qu’il n’existe aucune disposition contraignante les rendant obligatoires ».

Une évaluation des PGM partielle

Le projet de loi met en avant aussi des lacunes criantes dans l’évaluation des PGM : « Le besoin d’un renforcement de l’évaluation relative aux organismes génétiquement modifiés et notamment de leur évaluation environnementale, est reconnu par l’ensemble des États membres comme l’a montré le vote unanime des conclusions du Conseil du 4 décembre 2008. Or, la révision de ces lignes directrices n’est toujours pas terminée, alors que l’impact environnemental des organismes génétiquement modifiés est un enjeu majeur de leur évaluation, toujours insuffisante malgré les conclusions du Conseil de 2008 ».

Des risques économiques réels et une volonté de protéger une agriculture sans OGM

Le point le plus fort de l’argumentaire français en faveur de l’interdiction des maïs GM reste la défense des productions agricoles et apicoles qui ne souhaitent pas se voir contaminées par des PGM. 

L’agriculture et l’apiculture française doivent pouvoir rester sans OGM, comme le garantit la loi de 2008, qui, dès son préambule, stipule que la loi garantit « la liberté de consommer et de produire avec ou sans OGM, sans que cela nuise à l’intégrité de l’environnement et à la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité ». Par ailleurs, en 2012, la France a adopté un décret pour valoriser les productions « sans OGM ». Ainsi, ces deux textes imposent des mesures drastiques de protection pour éviter le déclassement et autres conflits de voisinage. Ce projet de loi intervient donc dans le cadre d’une protection de ces filières étant donné que « la mise en culture de maïs génétiquement modifié sur le territoire national aurait des impacts économiques sur les autres filières, conventionnelle, biologique, ainsi que les filières apicoles et les filières qualifiées « sans organismes génétiquement modifiés », en raison de la dissémination incontrôlée de pollen pouvant être à l’origine de présence fortuite d’organismes génétiquement modifiés indésirables dans d’autres produits ».
Ce risque économique à lui seul devrait suffire. Les cadres européen et international essayent de subordonner la politique à des risques sanitaires et environnementaux scientifiquement démontrés. Ce glissement de la démocratie vers le règne des experts pose de nombreuses questions, ce qu’Inf’OGM souligne depuis sa création. La question des PGM n’est pas qu’une question scientifique stricte.

D’autre part, cette protection des agricultures non OGM est d’autant plus urgente qu’actuellement aucune loi de coexistence et aucun encadrement de la responsabilité en cas de contamination n’ont été adoptés par le gouvernement. Cette interdiction ne peut pas remplacer l’absence de loi sur la coexistence, comme l’a rappelé la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) [3], mais il s’agit ici, à l’instar de ce qu’a fait la région bruxelloise, de justifier, au nom de la coexistence, une interdiction.

Qui peut contester cette interdiction ?

Les deux précédents arrêtés d’interdiction ont été aussitôt dénoncés devant le Conseil d’État par des entreprises agricoles (EARL) (soutenues par Monsanto et l’AGPM) désireuses de cultiver ce maïs transgénique. Comme nous l’avons souligné précédemment, il ne s’agit plus d’un arrêté (acte réglementaire pris de façon unilatéral par le ministre de l’agriculture mais de portée générale) mais d’une loi (acte législatif issu du vote de l’Assemblée Nationale et du Sénat).

Ainsi, d’après plusieurs sources, la sécurité juridique de cette nouvelle interdiction est plus grande. La loi peut, bien sûr, être contestée devant le Conseil constitutionnel. Pour cela, la demande doit être faite par soixante députés et autant de sénateurs. Le ministère se dit confiant : il est en effet peu probable que l’UMP, qui avait interdit la culture du MON810 quand elle était au pouvoir, se dédise en contestant cette interdiction.

La loi pourrait également être contestée par un particulier. Depuis 2010, des particuliers peuvent en effet, au cours d’une procédure, contester la constitutionnalité d’une loi par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), adressée au Conseil constitutionnel. Mais la démarche peut sembler longue et périlleuse. En effet, il faudrait qu’un semis de maïs GM soit réalisé, que le Préfet constate cette irrégularité et ordonne la destruction du champ. C’est cette décision du préfet qui peut être ensuite attaquée devant un tribunal administratif, lequel peut alors « écarter » la loi en question au nom de son incompatibilité avec des textes communautaires ou des traités internationaux que la France aurait ratifiés. Le ministère se dit serein quant à une telle possibilité. Le Sénat vient de préciser sur Twitter qu’il examinera cette proposition de loi le 17 février 2014.

Et dans l’UE ?

Dans l’Union européenne, les pays qui ont interdit le maïs MON810 sont
l’Allemagne, l’Autriche, la Bulgarie, la Grèce, la Hongrie, l’Italie, le
Luxembourg, la Pologne... et la France.
Et à l’opposé, le MON810 est actuellement cultivé principalement en
Espagne (92% des surfaces GM de l’UE) et dans quelques pays : Portugal,
République tchèque, Slovaquie et Roumanie. Le débat au sein des Conseils
des ministres sur le sujet des PGM reste toujours très polarisé. Et le
maïs GM TC1507 risque d’être très prochainement autorisé en l’absence de
majorité qualifiée (pour ou contre l’autorisation) des États membres.

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[3CJUE, Pioneer Hi Bred Italia Srl contre Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali, 6 septembre 2012, C-36/11