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UE - Interdictions des OGM : qui, de l’OMC ou de la Commission, aura le dernier mot ?

Pauline VERRIERE, 15 juillet 2015
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En mars 2015 [1], l’Union européenne (UE) se dotait d’une nouvelle possibilité (appelée opt-out) pour les États membres d’interdire la culture d’OGM sur leur territoire [2], aux côtés des clauses de sauvegarde et mesure d’urgence [3]. Petite nuance d’importance : selon cette nouvelle procédure, les risques sanitaires et environnementaux ne peuvent pas être utilisés pour justifier d’une interdiction [4]. L’enjeu est pourtant fondamental : l’OMC exige en principe de tels arguments sous peine de considérer les interdictions comme des entraves au commerce. Et, malgré ce que la Commission affirmait durant tout le processus d’adoption de l’opt-out, elle semble elle-même douter de la solidité juridique de ce nouveau texte, comme le révèle l’euro-député José Bové [5]. Alors, les États membres pourront-ils vraiment interdire les culture d’OGM sur leur territoire ?

UE - Interdictions des OGM : qui, de l'OMC ou de la Commission, aura le dernier mot ?

Lors de l’élaboration de ce nouveau texte et lors de son adoption, de nombreuses voix se sont élevées pour questionner la stabilité juridique des arguments socio-économiques pour justifier d’une interdiction nationale de mise en culture d’une plante génétiquement modifiée (PGM).

Rappelons que la procédure d’opt-out se déroule en deux phases [6]. Au cours de la première phase, l’État qui souhaite une interdiction sur son territoire peut négocier directement avec l’entreprise qui fait la demande d’autorisation pour que cette dernière exclue de sa demande le territoire de l’État. Dans ce cas-là, c’est l’acceptation par l’entreprise qui est censée conférer une stabilité juridique à l’interdiction. Si la première phase n’aboutit pas, ou si un État a raté le coche, l’État peut interdire la culture de la PGM en justifiant son interdiction auprès de la Commission européenne, sans utiliser les arguments liés aux risques pour la santé humaine et animale ni à l’environnement. Mais la protection de filières biologiques, sans OGM, les questions d’éthique, de possibles troubles à l’ordre public... seront-ils des arguments suffisamment forts vis-à-vis de la toute puissante Organisation Mondiale du Commerce (OMC) [7] ?

C’est cette question que l’euro-député José Bové a posée au Commissaire européen à la santé et la sécurité alimentaire, M. Andriukaitis et la réponse officieuse qu’il a reçue est bien moins assurée que ne le sont celles habituelles de la Commission européenne. Selon José Bové, la Commission ne semble en effet pas non plus certaine que l’OMC accepterait aussi facilement le maintien d’une interdiction nationale en cas de conflit [8].

L’OMC s’occupe à l’échelle internationale d’assurer la liberté de commerce entre les pays. Elle est supposée maintenir une balance entre une nécessaire protection (par exemple pour la santé des consommateurs) et éviter des normes trop contraignantes qui seraient des entraves déguisées au commerce. L’organisation admet ainsi un certain nombre de cas dans lesquels des restrictions au commerce sont envisageables... pour autant qu’elles soient justifiées ! Toute la question est donc de savoir si les arguments non scientifiques, tel que ceux préconisés par l’UE, seraient recevables ou non…

Les textes de l’OMC peuvent-ils justifier une interdiction européenne ?

Trois textes de l’OMC peuvent être potentiellement envisagés pour justifier une restriction au commerce, telle qu’une interdiction nationale des cultures d’OGM. 

Tout d’abord, l’accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (ou accord SPS) [9] permet aux États de prendre des mesures pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux ou des végétaux. Cependant cet accord exige des preuves « scientifiques » suffisantes (article 2.1. et 2. 2). Ce texte ne pourra donc pas venir en appui d’une interdiction nationale de culture de PGM. 

Ensuite, l’article XX du GATT énonce également plusieurs domaines dans lesquels des restrictions au commerce sont envisageables. Ici, la liste est fermée, pas de place pour l’imagination de nos gouvernements. On retrouve dans cette liste, la nécessaire protection de la vie et la santé humaine et animale, la préservation des végétaux (art. XX, b) et la conservation de ressources naturelles épuisables (art. XX, g), des sujets qui feront vraisemblablement appel à des justifications scientifiques, ainsi que la sécurité nationale (article XX, a). Interrogée par Inf’OGM, les services de l’OMC affirment que les arguments scientifiques ne sont pas les seuls recevables sous cet article, la recevabilité de chaque argument étant examinée de toute façon au cas par cas. Mais cet article XX semble a priori laisser peu de place à des arguments économiques comme par exemple la préservation des filières particulières vis-à-vis des OGM. 

Enfin, l’accord sur les obstacles techniques au commerce (dit accord TBT) [10] envisage aussi une liste, mais ici ouverte, de raisons justifiant qu’un État mette en place des restrictions commerciales. On y retrouve les raisons de protection de la santé ou sécurité des personnes, des animaux et préservation des végétaux, et aussi de sécurité nationale... L’UE pourrait jouer sur la marge de manœuvre laissée par ce texte, car la formulation ouverte de la liste permet donc d’imaginer d’autres raisons et d’autres arguments que les justifications scientifiques (art 2. 2.) [11]. Avec ce dernier texte, la possibilité existe, mais rien ne dit que l’OMC considérerait l’interdiction d’un État comme étant valable… C’est bien cette grande incertitude que soulignait le cabinet du Commissaire Andriukaitis et c’est pourtant sur la base de ces deux articles (2.2 de l’accord TBT et XX du GATT) que la Commission a le maigre espoir d’imposer sa vision du dossier OGM…

Des difficultés similaires sont à envisager en ce qui concerne la dernière proposition de la Commission européenne : la mise en place d’un système opt-out pour les OGM importés pour l’alimentation humaine et animale. Des difficultés qui font déjà l’objet de discussions au sein de l’OMC. En effet lors du Comité des obstacles techniques au commerce (15 au 18 juin 2015), l’Argentine, le Canada, le Chili, les États-Unis et le Paraguay ont exprimé leurs préoccupations au sujet de la proposition de révision du règlement 1829/2003. L’UE a indiqué que cette révision ne constituait pas une restriction au commerce ou une interdiction « mais qu’elle permettrait aux membres de l’UE de choisir de ne pas appliquer une autorisation accordée par l’UE. La libre circulation des OGM sur le marché intérieur de l’UE serait préservée au titre de cette proposition, car les États membres ne seraient autorisés à restreindre ou à interdire ni l’importation ni la circulation des OGM — mais seulement leur utilisation » [12]. Vous avez dit byzantin ?

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[4Ces arguments restent valides pour appuyer les deux autres mesures d’interdiction

[5Communiqué de presse du 10 juin 2015 de José Bové. "OGM / TAFTA : La Commission européenne reconnaît que sa proposition n’est pas légalement défendable au niveau international", http://jose-bove.eu/ogm-tafta-la-commission-europeenne

[8Selon la source de José Bové au cabinet du Commissaire européen : « je ne crois pas non plus qu’un panel OMC accepterait facilement notre défense car, rien n’est sûr à l’avance, loin de là », cf. note 5

[11« Article 2.2 - Les Membres feront en sorte que l’élaboration, l’adoption ou l’application des règlements techniques n’aient ni pour objet ni pour effet de créer des obstacles non nécessaires au commerce international. A cette fin, les règlements techniques ne seront pas plus restrictifs pour le commerce qu’il n’est nécessaire pour réaliser un objectif légitime, compte tenu des risques que la non-réalisation entraînerait. Ces objectifs légitimes sont, entre autres, la sécurité nationale, la prévention de pratiques de nature à induire en erreur, la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, de la vie ou de la santé des animaux, la préservation des végétaux ou la protection de l’environnement. Pour évaluer ces risques, les éléments pertinents à prendre en considération sont, entre autres, les données scientifiques et techniques disponibles, les techniques de transformation connexes ou les utilisations finales prévues pour les produits »